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虽然美国的官员们承认,过去十年中,中美在防止大规模杀伤性武器(WMD)扩散的合作中有了长足的进步,但是在执行和完善法律和政策上,中国做得还远远不够。以至于美国国务院负责军备控制事务的助理国务卿斯蒂芬·拉德梅克(Stephen G. Rademaker)在同一天表示,"中国仍在从事不可接受的扩散活动。"


"美国对中国的核扩散制裁不是来真的(no real teeth)。"美国威斯康星法学院核武器控制项目主任格里·米尔赫林(Gary Milhollin310日在华盛顿的听证会上表示。

"在防核武器扩散的合作上,中国从没有故意欺骗过美国。"美国蒙特雷国际研究学院(Monterey Institute of International Studies)东亚不扩散项目资深研究人员袁劲东向《华盛顿观察》周刊回应道,"双方往往在法律机制的理解上有出入。中国遵循的是国际法,而美国却要求中国迁就自己的国内法规。"

袁劲东说,"现在的白宫不担心制裁会妨碍中美关系。相反,中国从1990年代后期却越来越理解美国的立场。这其实是中美关系成熟的表现。"

国际法与国内法的误区

在美中经济与安全审议委员会(USCC)举行的听证会上,拉德梅克列举了中国核扩散长期存在的问题:中国实体已向伊朗提供了军民两用导弹配件fittings及原材料raw and processed materials和援助,从而加强了伊朗独立制造弹道导弹的能力。同时,中国与伊朗及巴基斯坦在与核设施有关的实体上继续进行互动,并向伊朗提供了可用于生产化学武器的两用设备及技术。

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中美在过去几年的防核扩散问题上合作是主流。"袁劲东看到更多的是积极的一面,"不要忘记,中国在几年以前还在批评国际防扩散体系,将之作为歧视性的机制。而如今已经积极投身其中了"

与拉德梅克对应,袁劲东一一列举了中国在核不扩散方面的积极行为,"中国在19985月的南亚核试验和目前正在进行的朝鲜六方会谈中都起到了领导和协调作用。中美两国都支持联合国安理会1540号决议,要求其成员国加强对WMD原料出口的限制,以免其落入恐怖组织手中,二者都支持加强现有的国际防扩散机制。在过去的十年中,中美通过定期磋商,同时中国逐渐理解WMD对全球和地区安全的危害性,中国自己开始设立了一系列的规则,发展和加强国内的出口控制体系。20045月,中国加入了核供应国组织,同时在和其它的国际多边军控机制协商,寻求其未来的成员国地位。"

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导致中美双方在防扩散问题上争吵不断的主要原因是双方对国际承诺和义务的不同解读"袁劲东说,"中国严格地遵守国际承诺,是《防不扩散条约》(NPT)和《禁止化学武器公约》(Chemical Weapons Convention)的签字国。但是美国有更严苛的国内立法,如《防止向伊朗扩散法》(Iran Nonproliferation Act)。如此一来,中国公司虽自认在履行和国际实体的武器交易中完全合法,但在美国的国内法框架下看,则超出了WMD的防扩散范畴"

除此之外,袁劲东分析说,国际法本身也有漏洞。国际法中允许主权国家将核能源运用于和平发展。但一些国家以"发展"为名积累了足够的技术资源后,就可能发展出核武器,而国际法框架并未对这种行为进行限制

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中国对伊朗的核技术出口就往往有这种嫌疑'"袁劲东解释道,"技术出口并没有问题。但是由于中美之间协调不够,通报不及时,就会造成彼此的误解。"

美国的制裁太轻了?

当华盛顿指责中国没有完全履行WMD的防扩散承诺undertaking时,美国就会对中国公司和实体entity进行制裁。但在米尔赫林看来,美国对中国的制裁太软了。

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首先,美国的制裁仅限于中国犯规公司的子公司,而未对母公司进行惩罚。"米尔赫林举例说,"中石化的江苏子公司在1998年到2001年因为向伊朗出售化学武器屡次被美国制裁,中石化自己却分毫未损,仍和伊朗签了石油开采和进口条约。"

米尔赫林说,"第二,目前的制裁力度不足以震慑犯规的公司。美国目前的制裁仅限于禁止犯规公司向美国政府出售产品,并无法从美国进口被管制的商品,也不能得到美国的对外援助。但是这些实际上毫无效果,因为被制裁的中国公司根本和美国没什么贸易往来。换言之,美国的制裁是徒劳的,因为没有影响到这些公司的实际收益率(profitability)。"

有意思的是,站在相反的视角,袁劲东却基本上同意米尔赫林的第二点论述,但他也提出了反例counterexample"中国北方工业公司(NORINCO)和美国政府将近2亿美元的生意就因为此类制裁而受损。"

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美国对中国的核扩散制裁经常徒有指控,证据不足。"袁劲东道,"为了保护自己的情报来源,美国不愿意向中国公开证据的出处。中国政府得到指控时,往往无法进行有效的核查和调研。"

袁劲东说,"其次,中美对双边的防扩散承诺理解不同。北京认为自己承诺了在将来的实践中不从事新的扩散行为,但未保证对已有活动造成的后续问题――如售后服务after service,备件管理等――也进行改进。但是,美国人总觉得,中国一旦签了约,就要承担全部责任,无论是新问题还是旧问题。"

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第三,过去25年间中国发生了巨大的经济改革和地方分权。"袁劲东对《华盛顿观察》周刊分析道,"如今,中央对成千上万地方公司的国际贸易行为有些鞭长莫及too far away to be able to help。而地方企业为了商业利益,往往不顾法律机制,有时,它们甚至不知道某些出口行为在违反go against国际法。直到被纠出来,才明白要撤掉该项目"

袁劲东认为,中国一直在努力理解美国的防扩散立场,但在中央、地方和企业的关系管理和协调上还有很多地方需要完善。中国出口管制体系在过去十年中几乎没有任何完善。大部分的法规是在2002年夏天才开始发布的。摆在中国政府面前的,是从人力到设备,到数据库资源,以及系统工程的全面完善,以及让所有法规行之有效的巨大工程。当然,中国政府本身也需要更好地协调审查程序、海关检查和执行、及出货确认等问题。"

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所有这些都不是几个月或是几年之间能彻底完成的。"袁劲东说,"美国的防扩散系统也经历了从1949年到现在半个多世纪的逐步完善。即使如此,每年也有很多美国公司因违规而被罚。"

在听证会上,米尔赫林曾提出,"美国对中国犯规公司的惩罚应该是严厉的。制裁中应该包括禁止和美国的一切贸易,以及和美国公司的一切合作,并不允许其进入美国的资本市场。"

但袁劲东则说,"我能理解美国的立场,以及他们对于中国企业持续违反'WMD防扩散行为的挫败感。但是我不认为诉诸制裁是解决这一问题的最佳途径。"

随着中美的合作、磋商consultation更加机制化,袁劲东指出,"美国政府在帮助中国完善其出口管制体系时有很多可以做的。美国能源部就跑到中国去设立讲习班,这才是有利于双边的正确态度。

布什对华"经纬"分明

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布什政府前四年对中国企业和实体进行制裁的次数多达12次,而克林顿在任8年只对中国制裁了3次。"袁劲东提出的数字印证了拉德梅克的证词。在防扩散问题上,布什对待中国似乎要比克林顿严苛得多

正如布什在今年早些时候所说:"中国已经清楚明确地听到了我们的声音,我们要保证最大限度地与之进行合作。同时我们也要向中国和其他一切国家阐明:美国愿意发展友好的外交关系,但是不能扩散'"

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克林顿政府在第一任期对中国比较严厉,人权、贸易、知识产权问题此起彼伏as one falls, another rises"袁劲东说,"但他连任后提出了中美之间的战略伙伴合作关系',于是也担心对中国军控制裁过严会直接影响中美关系。在第二任期内,克林顿在对华进行制裁前总试图得到中国的澄清。即使制裁真的发生了,美国也会在短期内撤销。"

袁劲东话锋一转,"布什政府则采取了不同的策略。他倾向于将中美间的合作与制裁割裂开来。该合作时合作(如反恐和朝鲜问题),该制裁时制裁(如台湾和WMD防扩散问题),有分歧决不掩饰,在没有寻求中方的解释前就敢于执行制裁,也不怕引起不必要的外交冲突。但这就是现任美国政府的风格。中国必须学会适应。"

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其实,这种制裁在经济上并没有对中国造成太大损失,但是政治上,中国觉得这是干预内政。"袁劲东说,"从某种意义上讲,这意味着双边关系的成熟。19938月,面对克林顿的制裁,中国马上提出反制裁。但是现在,中方除了发言人发表声明,提出抗议之外,并没有实际的反制裁行动了,因为中国已开始理解美国"

最后,袁劲东这样总结道,"防扩散虽然还是中美关系中的主要议题,但是已经不至于因为军控上的小摩擦动到两国关系的筋骨了。"

李焰,《华盛顿观察》周刊(Washington Observer weekly)11期,2005/03/23
 

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